Wystąpienie: Norbert Pietrykowski

Stanowisko

Szanowna Pani Marszałek! Wysoka Izbo! W imieniu Klubu Parlamentarnego Centrum mam zaszczyt przedstawić stanowisko w sprawie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o zdrowiu publicznym, zawartego w druku sejmowym nr 3155.

Zdrowie publiczne to zorganizowane działania całego społeczeństwa ukierunkowane na zapobieganie chorobom, wydłużanie życia oraz promowanie zdrowia w skali populacji. Jest to zatem dziedzina szersza niż medycyna tzw. naprawcza, gdyż jej podstawowym punktem odniesienia nie jest pojedynczy pacjent, lecz zdrowie całej populacji i czynniki wpływające na jego stan.

Do podstawowych ustawowych zadań zdrowia publicznego należą m.in.: monitorowanie i ocena stanu zdrowia społeczeństwa, zagrożeń zdrowotnych i jakości życia, edukacja zdrowotna, zwłaszcza dzieci, młodzieży i osób starszych, promocja zdrowia, kształtowanie postaw sprzyjających profilaktyce zachowań ryzykownych, zapobieganie uzależnieniom i ich skutkom, profilaktyka chorób, ograniczanie zagrożeń i szkód dla zdrowia fizycznego i psychicznego w środowisku życia, nauki, pracy i rekreacji, a także - co istotne - działania na rzecz aktywności fizycznej.

Istotne jest więc to, że profilaktyka, promocja zdrowia i oddziaływanie na zachowania zdrowotne są pełnoprawnymi elementami zdrowia publicznego, a nie tylko dodatkiem do leczenia. Z tej perspektywy opłata od napojów zawierających cukier, substancje słodzące, kofeinę lub taurynę może być traktowana jako instrument polityki zdrowia publicznego.

Procedowany projekt należy określić jako nowelizację o charakterze przede wszystkim fiskalno-prewencyjnym. Nie przebudowuje on systemu zdrowia publicznego ani nie zmienia jego ustawowych celów, lecz koncentruje się na jednym instrumencie - opłacie od środków spożywczych, popularnie określanej jako opłata cukrowa. Tym samym projekt ma zwiększyć przychody Narodowego Funduszu Zdrowia. Obecnie aż 96,5% wpływów z tej opłaty trafia do NFZ, gdzie środki są przeznaczane m.in. na profilaktykę, edukację zdrowotną i finansowanie świadczeń związanych ze skutkami nadwagi i otyłości.

Projekt ma zatem w istocie dwa równoległe cele, które należy od siebie oddzielić. Cel pierwszy - zdrowotny. Chodzi tutaj przede wszystkim o zwiększenie ceny względnej produktów uznanych za czynnik ryzyka zdrowotnego, a przez to: ograniczenie ich konsumpcji, skłonienie konsumentów do wyboru alternatyw, zachęcenie producentów do reformulacji produktów, a w dłuższym okresie ograniczenie czynników sprzyjających nadwadze, otyłości i chorobom metabolicznym. To klasyczny przykład podatku/opłaty behawioralnej. Światowa Organizacja Zdrowia, WHO, wskazuje, że podatki od napojów słodzonych mogą ograniczać popyt i konsumpcję, a ich skuteczność zależy m.in. od konstrukcji instrumentu i tego, czy podatek rzeczywiście prowadzi do wzrostu ceny detalicznej. WHO wprost rekomenduje rozważanie polityk fiskalnych jako elementu szerszej polityki zdrowego żywienia.

Cel drugi - fiskalny. Opłata ma również przynosić dodatkowe dochody, przede wszystkim dla NFZ. Według końcowych danych dotyczących OSR, przywoływanych w zestawieniu dokumentów legislacyjnych, wzrost wpływów z opłaty i VAT oszacowano na około 1,486 mld zł rocznie, z czego około 1,258 mld zł miałoby trafić do NFZ, a około 228 mln zł do budżetu państwa.

W tym miejscu warto wskazać podstawowe cele procedowanych zmian. Po pierwsze, projekt odpowiada na rzeczywisty problem zdrowotny. Nadmierna masa ciała i choroby związane z nieprawidłową dietą należą do istotnych problemów zdrowia publicznego. WHO wskazuje na związek spożycia napojów słodzonych z nadmierną podażą energii i problemem otyłości, także u dzieci. Z tego punktu widzenia oddziaływanie na środowisko żywieniowe, a nie wyłącznie edukowanie jednostki, mieści się w nowoczesnym rozumieniu zdrowia publicznego.

Po drugie, zaproponowany instrument fiskalny jest zgodny z kierunkiem współczesnej polityki zdrowotnej. WHO w 2026 r. ponownie wskazywała, że podatki od napojów słodzonych mogą jednocześnie ograniczać konsumpcję i generować środki na cele zdrowotne. Organizacja podkreśla też problem zbyt niskich stawek, które nie nadążają za wzrostem cen i dochodów. W tym sensie argument rządu, że nominalnie niezmieniana od 2020 r. opłata traci realną siłę oddziaływania znajduje oparcie w szerszej literaturze dotyczącej podatków zdrowotnych.

Aż wreszcie po trzecie, uszczelnienie systemu jest logicznym uzupełnieniem podwyższenia stawek. Samo podwyższenie opłaty bez likwidacji możliwości jej obchodzenia mogłoby prowadzić do przesuwania produktów pomiędzy kategoriami. Projekt próbuje temu przeciwdziałać poprzez objęcie regulacją koncentratów, części suplementów i napojów wykorzystujących wyjątek dotyczący zawartości soku. Z punktu widzenia konstrukcji regulacji jest to rozwiązanie racjonalne, gdyż instrument zdrowotny powinien być możliwie neutralny wobec formy produktu, jeżeli jego faktyczne oddziaływanie na konsumenta jest podobne.

Niemniej jednak w tym miejscu należy sobie zadać istotne pytanie: Czy opłata rzeczywiście zmieni zachowania? To jest zasadniczy punkt oceny projektu. Rząd w swoim uzasadnieniu wskazuje, że po wprowadzeniu opłaty sprzedaż napojów gazowanych spadła w pierwszym roku o około 19%, lecz w kolejnych latach powróciła do poziomu sprzed jej wprowadzenia. Nie oznacza to automatycznie, że opłata była nieskuteczna. Możliwe są bowiem inne mechanizmy, tj.: reformulacja produktów, zastępowanie cukru słodzikami, zmiany struktury rynku, zmiana cen czy też substytucja pomiędzy kategoriami napojów. Co więcej, doświadczenia międzynarodowe wskazują, że konstrukcja podatku ma ogromne znaczenie. WHO podkreśla znaczenie odpowiednio wysokiego i dobrze zaprojektowanego podatku, a przykłady międzynarodowe wskazują również na możliwość wywoływania reformulacji produktów przez producentów.

Podsumowując: omawiany projekt ustawy należy postrzegać nie jako kompleksową reformę zdrowia publicznego, lecz jako istotną korektę jednego z jego instrumentów - fiskalnej polityki zdrowotnej. Jego konstrukcja opiera się na czterech filarach: podwyższeniu stawek opłaty cukrowej, rozszerzeniu katalogu produktów objętych opłatą, likwidacji możliwości obchodzenia opłaty przez zmianę klasyfikacji produktu lub jego postaci oraz zwiększeniu środków przekazywanych na cele związane ze zdrowiem publicznym i świadczeniami finansowanymi przez NFZ.

Z punktu widzenia modelu zdrowia publicznego kierunek zastosowania instrumentów cenowych jest zgodny ze współczesnym podejściem do profilaktyki chorób niezakaźnych: państwo nie ogranicza się do informowania obywatela, ale próbuje modyfikować środowisko, w którym podejmowane są decyzje konsumenckie. WHO wskazuje podatki od napojów słodzonych jako jeden z instrumentów polityki zdrowego żywienia. Z perspektywy nauki o zdrowiu publicznym za szczególnie ważne należy uznać, aby po wejściu regulacji w życie oceniać ją nie tylko przez pryzmat wysokości wpływów do NFZ, lecz przede wszystkim przez mierzalne wskaźniki: zmianę cen, sprzedaży i spożycia napojów objętych opłatą, reformulację produktów, konsumpcję cukrów, częstość występowania nadwagi i otyłości oraz ewentualny wpływ na nierówności zdrowotne. Dopiero takie podejście pozwoli ustalić, czy instrument fiskalny faktycznie realizuje swój cel zdrowotny, a nie tylko cel dochodowy.

Wobec powyższego Klub Parlamentarny Centrum, kierując się troską o zdrowie Polek i Polaków, a zwłaszcza dzieci i młodzieży, w pełni popiera rządowy projekt zmiany ustawy o zdrowiu publicznym.